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广东环境资源审判(2016.01-2018.06)白皮书(上)

前   言

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。近年来,广东法院认真学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,准确把握习近平生态文明思想,全面贯彻落实中央、省委和最高人民法院关于生态文明建设和绿色发展的决策部署,准确把握服务保障新时代生态环境保护的目标任务,切实提高政治站位,增强生态环境审判工作的责任感、使命感,深刻把握绿水青山就是金山银山的重要发展理念、良好生态环境是最普惠民生福祉的宗旨精神、山水林田湖草是生命共同体的系统思想,围绕大局、完善思路、谋划发展,以现代环境司法理念为引领,以专业化审判建设为抓手,以体制机制创新为重点,大力加强生态环境审判工作,不断完善生态环境司法保护工作机制,全面加强生态环境保护司法服务和保障,打造广东特色生态环境审判品牌。

审判职能作用日益彰显。依法惩治污染环境、破坏资源等犯罪,监督、支持行政机关依法履行生态环境保护职责,加大环境权益保护力度,积极推进环境公益诉讼。2016年1月至2018年6月,全省法院受理环境资源刑事、民事、行政案件68026件,审结63325件,在保障人民群众身体健康、财产安全,维护国家利益和社会公共利益,促进经济社会可持续发展方面做出了积极贡献。

机构队伍建设逐步加强。截止2018年6月,省法院、广州、茂名、清远、惠州中院以及广州市白云区法院、清远佛冈县法院等法院环境资源审判庭已正式挂牌运作,全省已有环境资源审判庭7个、环境资源审判专门合议庭32个、环境保护巡回法庭3个。各地法院结合实际探索环境资源案件“二合一”“三合一”归口审理模式,积累了一定的经验。

体制机制改革有序推进。统筹推进跨区域环境资源案件集中管辖制度改革,成立全省法院环境资源审判咨询专家库,申请开设环境诉讼专项资金账户,逐步破解困扰环境资源审判的体制机制障碍;积极参与构建环境资源保护协调联动机制,探索环境资源多元化纠纷解决机制,通过提出立法修改建议、司法建议等形式积极参与生态环境治理,助力广东生态环境保护水平提高。

公众参与力度不断加大。畅通案件受理渠道,鼓励和规范社会组织提起环境民事公益诉讼;积极配合检察机关探索环境公益诉讼试点;实行环境公益诉讼案件受理、调解情况公告制度,保障社会公众知情权和参与权。2016年1月至2018年6月,全省法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼6件,结案3件;受理检察机关提起的环境民事公益诉讼14件,结案8件;受理海洋环境监督管理部门提起的环境民事公益诉讼1件,已结案;受理环境行政公益诉讼66件,结案62件。对重大案件实行庭审直播,邀请人大代表、政协委员、社会公众旁听庭审;及时发布环境资源审判信息,加强环境法治教育,做好环境法治宣传,切实维护人民群众的知情权、参与权和监督权,增强人民群众依法保护生态环境的信心和决心。

良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求,是增进民生福祉的优先领域。5月18日至19日召开的全国生态环境保护大会提出了美丽中国建设的“时间表”和“路线图”,对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出了全面部署。全省法院将主动对标新时代,找差距,补短板,认真落实中央和省委关于推进新时代生态文明建设的新部署新要求,切实提升站位意识、服务意识、担当意识、创新意识,把习近平生态文明思想体现和贯彻到环境资源审判工作全过程,深入研究解决困扰环境资源审判的体制性、机制性问题,围绕突出生态环境问题的化解主动服务美丽广东建设大局,更加务实高效地服务和保障我省生态文明建设,助力打好污染防治攻坚战的进程,为广东实现“四个走在全国前列”目标作出新的贡献。

广东环境资源审判(2016.01-2018.06)

一、广东环境资源审判的进程及特点

(一)环境资源审判概述

环境资源审判历来是人民法院审判工作的重要组成部分,涉及环境和资源两类案件的审判任务,跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类。根据最高人民法院2016年公布的案由,环境资源案件的受案范围除了传统的大气、水、土壤、海洋等涉环境污染防治和生态保护案件,还包括涉土地、矿产、林业等自然资源开发利用相关案件、涉碳排放、节约能源和绿色金融等涉气候变化司法应对案件,以及社会组织、检察机关、海洋环境监督管理部门等提起的环境公益诉讼案件和省级、市级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件等。可以说,环境资源案件点多面广、类型多元、数量众多。

环境资源审判与国家的政治、经济和社会发展密切相关,具有浓郁的时代特点。从全国范围来看,人民法院环境资源审判起步较早,建国初期即存在涉水、土壤等的环境侵权案件以及涉土地、林业等自然资源保护利用的相关案件。长期以来,环境资源案件散见于刑事、民事、行政审判三大诉讼之中,不同时期存在着不同层次、不同形式的探索和实践。整体来看,不同经济社会发展阶段的需要,为每个时期的环境资源审判工作打上了不同的时代烙印。党的十八大以来,党中央对生态文明和绿色发展日趋重视,在最高人民法院的指导和推动下,各级法院紧紧围绕党和国家工作大局,切实贯彻节约资源、保护环境的基本国策,全面加强和创新环境资源审判工作,为推进生态文明建设提供司法保障。

由于环境资源案件具有高度复合型、专业技术性以及社会本位、国家干预、公私法融合等鲜明特性,为充分发挥环境资源审判职能作用,各地法院与时俱进不断推进环境资源审判专门化建设的进程。建国以来,特别是1978年改革开放以后,人民法院围绕资源开发利用和环境保护的需要,陆续在一些地区设立森林法院、矿区法院、海事法院等专门法院,在部分地方法院设立林业审判庭等专门审判机构,集中审理森林、矿产资源、海洋环境污染等单一类型的环境或者资源案件。2007年左右,贵州贵阳、云南昆明、江苏无锡等地法院开始探索构建符合时代需要的环境资源审判专门机构和案件审理模式,规范意义上的环境资源审判专门化由此开始。2014年6月,最高人民法院设立环境资源审判庭,同年7月发布《关于全面加强环境资源审判工作,为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,开始集中推进全国法院环境资源专门审判机构建设,构建环境资源审判专门化体系。2015年11月,最高人民法院召开第一次全国法院环境资源审判工作会议,对各级人民法院因地制宜推进环境资源审判专门化提出明确要求。党的十九大以来,最高人民法院指导各级法院深入贯彻落实习近平生态文明思想,树立新时代环境资源审判理念,健全完善环境资源专门化审判机制,建设专业化环境资源审判队伍,用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境,不断提升新时代生态环境保护的司法服务和保障水平。

(二)广东法院环境资源审判工作的发展进程

与全国法院环境资源审判的发展进程类似,我省法院建国初期已出现环境资源类案件,但长期以来,此类案件散见于刑事、民事、行政审判三大诉讼之中。由于我省法院总体案件数量多且呈持续增长状态,环境资源类案件数量与外省法院比较也居于前列且收案数量基本稳定。各地法院重视做好涉环境资源案件的审理工作,维护人民群众环境权益,服务保障广东生态文明建设。如紫金矿业系列案、“夏长轮”海洋污染系列案等案件的成功审理曾在全国、全省产生广泛影响。

相对于贵州、云南、福建、江苏等省份,我省法院环境资源审判专门化的进程起步较晚。2000年前后,各地法院结合审判实践,开始探索环境资源审判专门化路径,先行先试推动环境资源审判体制机制创新。广州海事法院1998年在全国率先开创了海洋环境公益诉讼的先河,到2000年已受理了一定数量的检察机关提起的环境民事公益诉讼案件。该院于2010年5月与中山大学联合举办了水域污染公益诉讼国际研讨会,出台了《广州海事法院关于审理检察院提起水域污染公益诉讼案件适用程序的意见》《广州海事法院关于审理水域污染纠纷案件若干问题的意见》等关于海洋环境污染防治案件的指导意见。2010年初,广州中院在广州市白云区、海珠区和番禺区先行开展环境公益诉讼试点。2010年11月,广州市白云区法院判决梁某某、杜某某立即停止生猪养殖场违法排放污水等破坏水域环境的行为,并分别赔偿需补缴的水资源费和环境影响经济损失,保护了广州亚运会赛艇赛场流溪河水域的水环境,受到广州市委、市政府和亚组委的充分肯定。2014年12月,广东首例由检察机关作为支持起诉人出庭的环保公益诉讼案件,亦是全国首例检察机关支持起诉的环境公益诉讼案件——中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染责任纠纷公益诉讼案一审在广州市白云区法院开庭并当庭宣判,受到全国媒体高度关注。

同时,各地法院结合实际探索设立环境资源审判专门机构,建立专业化的环境资源审判队伍和案件审理模式。2014年,广州中院知识产权庭(2016年12月更名为环境资源审判庭)开始集中审理环境资源刑事、民事案件,探索环境资源案件“二合一”归口审理模式;广州市南沙区法院设立环境资源案件专门合议庭,审理环境资源民事案件。2015年2月,佛山市顺德区法院设立全省首家环境保护巡回法庭,对辖区内环境资源案件进行巡回审理。

2014年7月,最高人民法院下发《关于全面加强环境资源审判工作,为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》后,省法院启动关于推进全省法院环境资源审判专业化的专题调研,积极申请设立环境资源审判专门机构,结合广东实际谋划全省法院环境资源审判工作专业化的发展路径。2016年1月,省法院正式设立环境资源审判庭,统筹全省法院环境资源审判工作,开始系统推动全省法院环境资源审判专门化改革。2016年2月,省法院印发《关于部分环境类民事案件实行集中管辖的通知》,明确对部分环境资源类案件试行相对集中的案件管辖制度,按照生态区划首批指定广州、清远、茂名、潮州中院及所管辖区域内的一个基层法院分别对珠三角、粤北、粤西、粤东地区的环境公益诉讼案件、跨区域环境民事私益诉讼案件实行集中管辖;指定广州海事法院对全省海水、通海水域环境类民事公益和私益诉讼进行集中管辖。2016年6月,省法院发布《关于加强环境资源审判,服务保障生态文明和绿色发展的意见》,提出打造广东特色环境资源审判品牌的目标要求,全面部署加强全省法院环境资源审判各项工作。

两年来,全省各级法院深入贯彻落实党中央、省委、省政府关于加强生态文明建设和绿色发展的决策部署,坚持围绕中心、服务大局,树立严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与的现代环境司法理念,积极发挥审判职能作用,不断完善工作体制机制,全面加强环境资源审判工作,推进生态文明和美丽广东建设,满足人民群众日益增长的优美生态环境需求,各项工作取得了新的进展。

(三)2016年以来环境资源案件情况及特点

2016年1月至2018年6月,全省法院共受理各类环境资源案件(刑事、民事、行政)68026件,占全省案件收案数的2.6%;审结63325件,占全省案件结案数的2.57%。

环境资源刑事案件收案3284件(其中一审2938件,二审346件),占全省刑事案件收案数的1%;审结3049件(其中一审2916件,二审333件),占全省刑事案件结案数的0.98%;刑事处罚4536人。

环境资源民事案件收案59371件(其中一审41153件,二审14296件,再审及其他3922件),占全省民事案件收案数的2.67%;审结54830件(其中一审38475件,二审13290件,再审及其他3065件),占全省民事案件结案数的2.63%。

环境资源行政案件收案5371件(其中一审3511件,二审1848件,再审及其他12件),占全省行政案件收案数的8.03%;审结5446件(其中一审3558件,二审1876件,再审及其他12件),占全省行政案件结案数的8.78%。此外,统计周期内全省法院审查涉资源行政非诉案件4380件,其中裁定准予执行1165件,占审查行政非诉案件总数的26.60%;裁定不予执行3215件,占73.40%。

1.案件发展态势情况

2014年至2017年,全省法院共新收环境资源类案件102892件,其中刑事4830件,民事88955件,行政9107件;共审结环境资源类案件98425件,其中刑事4769件,民事84786件,行政8870件。四年来,环境资源各类案件收结案数总体呈现上升态势。

 

 

2.案件类型分布情况

环境资源刑事案件方面,2016年1月至2018年6月,全省法院受理案件3284件,审结3049件。其中,污染环境罪收案815件,审结777件;非法捕捞水产品罪收案247件,审结247件;非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪、非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪、非法狩猎罪收案300件,审结276件;非法占用农用地罪收案362件,审结337件;非法采矿罪、破坏性采矿罪收案311件,审结270件;非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪、非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪收案46件,审结42件;盗伐林木罪、滥伐林木罪、非法收购、运输盗伐、滥伐林木罪收案1174件,审结377件。

环境资源民事案件方面,2016年1月至2018年6月,全省法院受理案件59371件,审结54830件。其中,典型环境资源类民事案件中,环境污染责任纠纷收案224件,审结204件;海上、通海水域污染损害责任纠纷收案10件,审结9件;建设用地使用权纠纷收案330件,审结318件;地役权纠纷收案6件,审结3件;海洋开发利用纠纷收案2件,审结2件;取水权纠纷收案6件,审结6件;探矿权、采矿权合同纠纷收案48件,审结46件;供用水、电、气、热力合同纠纷收案861件,审结859件;中外合作勘探开发自然资源合同纠纷收案1件,尚未审结;农业、林业、渔业、牧业承包合同纠纷收案3512件,审结3420件。

 

环境资源行政案件方面,2016年1月至2018年6月,全省法院收案5371件,审结5446件。其中,环境保护类行政案件一审收案247件,审结240件;自然资源类行政案件一审收案3264件,审结3318件。

 

 

从行政案件一审处理结果来看,裁定驳回起诉的1072件,占一审结案数的30.13%;裁定准许撤诉的452件,占一审结案数的12.70%;判决维持具体行政行为的460件,占一审结案数的12.93%;判决驳回诉讼请求的821件,占一审结案数的23.07%;判决全部或部分撤销具体行政行为的351件,占一审结案数的9.87%。

3.案件地区分布情况

 

全省环境资源刑事案件主要集中在肇庆、广州、韶关、佛山和揭阳,分别占全省环境资源刑事案件收案数的9.76%、9.25%、9.08%、8.6%和8.33%。这五个地市法院受理的环境资源刑事案件占到全省法院环境资源刑事案件收案总数的45.02%。全省环境资源刑事案件中,污染环境罪733件,揭阳179件,占24.4%;佛山106件,占14.5%;惠州81件,占11%。非法占用农用地罪326件,河源39件,占12%;广州31件,占9.5%;揭阳30件,占9.2%。非法采矿罪、破坏性采矿罪280件,肇庆49件,占17.5%;韶关34件,占12.1%;揭阳29件,占10.4%。盗伐林木罪、滥伐林木罪、非法收购、运输盗伐、滥伐林木罪1057件,韶关181件,占17.1%;肇庆170件,占16%;清远161件,占15.2%。

 

全省环境资源民事案件主要集中在珠三角地区法院,其中,广州、深圳、佛山三地法院受理数量占到全省环境资源民事案件受理总数的42.5%。从各地法院受理的环境资源民事案件案由分布情况看,大部分地区(揭阳、江门、韶关、清远、广州、佛山、中山等)的土地承包经营权纠纷、农业、林业、渔业、牧业承包合同纠纷、农村土地承包合同纠纷占比较重。其中,江门地区的农业、林业、渔业、牧业承包合同纠纷、农村土地承包合同纠纷案件占当地环境资源民事案件受理总数的31.6%。而深圳地区供用电、水、气、热力合同纠纷则较为突出,该类案件受理数量远高于环境污染责任纠纷、土地承包经营权纠纷案件等。环境污染责任纠纷则多集中在广州、深圳、韶关等地。探矿权转让合同纠纷、采矿权转让合同纠纷集中在清远、肇庆、韶关、茂名等地。

全省环境资源行政案件同样集中在珠三角地区,广州铁路法院以及深圳、佛山等地法院审结的环境资源行政案件数量占到全省法院环境资源类行政案件总结案数的六成以上。

4.案件特点

第一,资源类案件占比较高。2016年1月至2018年6月,全省共受理资源类案件63679件,占全省各类环境资源案件受理总数的95.6%,受理环境类案件2927件,占全省各类环境资源案件受理总数的4.4%。刑事方面,涉水产品、野生动物、林木、植物、矿产、农用地等自然资源类犯罪2440件,占全省环境资源刑事案件受理总数的75%,涉污染环境罪814件,占全省环境资源刑事案件受理总数的25%。民事方面,受理资源类民商事案件57530件,占全省环境资源民事案件受理总数的99.32%,受理环境类民事案件397件,占全省环境资源民事案件受理总数的0.68%。行政方面,全省受理的环境资源类行政案件中,自然资源类行政案件一审收案3264件,环保类行政案件一审收案247件,分别占比92.97%和7.03%。由此可见,资源类案件不仅在全省环境资源案件中占比较高,在环境资源刑事、民事、行政各领域亦是如此,且以环境资源民事案件受理情况最为明显。

第二,案件地域分布不均衡。从各地环境资源案件的受理情况来看,该类案件主要集中在经济发达的珠三角地区法院。其中,广州共受理各类环境资源案件19979件,占全省环境资源案件总数的30%;深圳共受理各类环境资源案件14870件,占全省环境资源案件总数的22.33%;佛山共受理各类环境资源案件10516件,占全省环境资源案件总数的15.79%;东莞共受理各类环境资源案件5213件,占全省环境资源案件总数的7.83%;惠州共受理各类环境资源案件4813件,占全省环境资源案件总数的7.23%。珠三角地区法院受理的环境资源案件数占到全省环境资源案件数逾八成,是省内其余各地法院受理环境资源案件总数的四倍。而潮州、汕尾、揭阳三地受理的环境资源案件总数1799件,仅占全省环境资源案件数的2.7%。

 

第三,案件呈现地方特色。因广东各地在地理位置、经济发展程度、法治化水平、人口流动性等方面均存在差异,部分环境资源案件有其地方特色。如乱砍滥伐林木犯罪在粤北地区高发。广东北依南岭,粤北山地地貌形态复杂,山林资源丰富,肇庆、清远、韶关三地乱砍滥伐林木犯罪数量分别为170件、161件和181件,占全省该类犯罪近五成,其中肇庆的乱砍滥伐林木犯罪占当地环境资源刑事案件数的59.4%,清远的乱砍滥伐林木犯罪占当地环境资源刑事案件数的70.9%,韶关的乱砍滥伐林木犯罪占当地环境资源刑事案件数的68%。再如非法捕捞水产品犯罪佛山占五成。全省受理涉非法捕捞水产品罪刑事案件222件,佛山108件,该类犯罪亦占到当地环境资源刑事案件数的42.8%。此外,环境资源民事、行政案件主要集中在珠三角地区法院。该两类案件受理数前五名依次是广州17710件、深圳13284件、佛山9212件、东莞4629件、惠州4160件,五地环境资源民事、行政案件收案数量占全省环境资源民事、行政案件收案总数的85.9%。

第四,环境资源案件呈现复杂性。从广东法院受理的各类环境资源案件来看,不少案件在加害主体、侵害行为、侵害结果、因果关系及责任承担等方面均呈现复杂性。一是加害主体、被害主体间涉及法律关系的多重性。大多环境案件的加害主体之间、加害主体与被害主体之间存在多种法律关系。如交通事故导致有毒化学物质泄漏引起的环境污染责任纠纷,加害主体之间涉及合同、劳务等法律关系,加害主体与受害主体之间又涉及人身侵权、环境侵权等法律关系。二是侵害结果涉及利益的复合性。不少环境污染或生态破坏行为既造成他人人身财产损害,又破坏了当地的自然资源及居民的生存、生活环境,同时损害了私人利益以及社会环境公共利益。三是侵害因果关系的多元性。一些案件的侵害行为与侵害结果之间表现为“一因一果”,即一个侵害行为造成了一个侵害后果;有些案件表现为“一因多果”,即一个侵害行为造成了多个侵害后果;还有一些案件则表现为“多因一果”,即多个侵害行为导致了一个侵害后果。四是责任承担方式的多样性。与一般侵权行为不同,部分环境侵权行为既侵害了私人的人身权或财产权,也违反了环境行政法律法规,甚至还触犯了刑法,加害主体需同时承担民事、行政及刑事责任。

二、广东环境资源专业化审判的做法及成效

(一)以新发展理念指导环境资源审判工作开展

党的十九大报告提出加快生态文明体制改革,建设美丽中国的目标,新时代的生态文明建设对新时代的法治建设和司法审判提出了更高的要求。全省各级法院坚持理念先行,以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念为指导,注重处理好发展经济与保护环境、开发资源与节约资源的矛盾,实现环境效益和经济效益、社会效益的共赢,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

树立绿色发展理念。十九大报告指出绿色发展理念是以保护生态环境为中心来构建经济体系,以维系生态健康为经济增长点来保护环境。各级法院深刻认识到推动绿色发展的重大意义,通过司法审判转变经济发展方式、调整产业结构、形成绿色低碳循环发展新方式,为绿色发展提供司法保障。佛山市顺德区法院在陈某某污染环境刑事案件审理中,打击了被告人随意堆放危险废物、污染环境的行为,规范了物资回收行业处置废旧物资的方式,有力推动了物资回收行业的绿色健康发展。

树立和谐共生理念。十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分。各级法院在审判工作中注重加大生态系统保护力度,将“坚持人与自然和谐共生”的基本方略落到实处。湛江徐闻县法院在审理郭某某、邱某某、郑某某等非法采伐、毁坏国家重点保护植物案中,对盗伐国家二级保护植物沉香木的四名被告视犯罪事实、性质、情节及对社会的危害程度不同,分别判处三年以上七年以下有期徒刑,并处一定数量的罚金。通过审判工作,实行最严格的生态环境保护制度,引导人民群众尊重自然、顺应自然,珍惜和爱护野生动植物,实现人与自然的和谐共生。

树立自然恢复为主理念。十九大报告重申了节约优先、保护优先、自然恢复为主的自然恢复观。自然恢复强调将生态系统作为保护对象,充分尊重自然规律,减少人工干预,发挥自然自我恢复的潜力。各地法院在审判工作中创新运用自然恢复和人工修复相结合的责任方式和执行方式,加大生态系统保护力度,增强生态系统的稳定性,提升生态环境服务能力,保护和恢复生态环境的服务功能。清远中院在审理南岭国家森林公园环境污染民事公益诉讼案件中,将恢复受损生态环境作为环境权益保护的最终目标,运用自然恢复理念,明确确定污染者的生态环境修复义务,尽最大可能恢复受损生态环境。

树立民生福祉理念。生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。习近平总书记多次强调,要始终以人民为中心,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。各地法院贯彻民生福祉理念,在环境资源案件审理中坚持绿水青山和金山银山的统一,以司法手段改善生态环境,让人民群众真正享有良好的生态环境。省法院在审理莫某某诉某房地产开发公司噪声污染责任纠纷案中,引入环境噪声专家,促成双方达成调解协议,解决了因水泵房等公共生活设施安装不规范产生的低频噪声扰民问题,有力维护了人民群众的民生福祉。

树立从严治理理念。生态环境保护中的突出问题大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备有关。习近平总书记指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。各地法院依法公正高效审理各类环境资源案件,实行最严格的生态环境保护制度,依法追究污染环境、破坏生态和自然资源的民事责任、行政责任和刑事责任,监督支持环境保护行政主管部门依法履职,推动形成决策科学、执行坚决、监督有力的环境执法运行机制。深圳市盐田区法院在深圳市人居环境委员会申请强制执行案中,依法裁定准予执行深圳市人居环境委员会作出的按日连续处罚决定,从严加大对污染者违法排污行为的处罚力度,警示违法排污者考量违法成本,督促其尽快改正环境违法行为。

树立公众参与理念。各级法院遵循新《环境保护法》确立的公众参与原则,坚持专业审判与公众参与相结合,加强司法公开,及时上网公开裁判文书,积极支持检察机关、社会组织提起环境民事公益诉讼。实行环境公益诉讼案件受理、调解情况公告制度,保障社会公众知情权和参与权。探索环境资源保护案发地就地办案、巡回审理的工作机制,方便群众诉讼。对重大案件实行庭审直播,及时发布环境资源审判信息,主动邀请人大代表、政协委员、社会公众旁听庭审。全面推行人民陪审员参与案件审理,建立环境资源审判咨询专家库,充分发挥专家在专业事实查明方面的积极作用。加强环境法治教育,对环境公益诉讼案件以及污染环境的典型案件进行广泛宣传,增强人民群众依法保护生态文明建设和绿色发展的信心。2017年,清远中院审理清远市人民检察院诉广东天弼陶瓷有限公司、周某东等环境民事公益诉讼案时,专门邀请10余名人大代表、政协委员及50名政法单位干警旁听案件庭审,通过人大代表、政协委员的“鼓与呼”,提高社会大众对环境保护的关注力度,引导公众有序参与环境治理。

(二)充分发挥环境资源审判职能作用

全省各级法院立足司法本职,充分发挥环境资源刑事、民事、行政审判职能作用,依法审理各类案件,自觉担负起保障国家生态安全和人民群众环境权益的重要职责,依法促进生态环境保护和美丽广东建设。

坚持惩处与引导并重,依法审理环境资源刑事案件。各级法院严格依照法律规定,坚持罪刑法定原则,依法惩处破坏污染环境、乱砍滥伐林木、乱采滥挖矿产资源、非法占用农用地、制污排污等污染环境和破坏生态环境资源的违法犯罪行为,发挥刑罚的震慑作用,教育和引导人民群众自觉保护生态环境,合理开发和利用自然资源。同时,依法惩治环境、资源监管失职渎职犯罪,依法严惩造成环境污染严重后果的投放危险物质犯罪、重大安全责任犯罪以及受害群众较多的重大案件,最大限度维护公共安全和人民群众合法权益。2016年1月至2018年6月,全省法院受理各类环境资源刑事案件3284件,审结3049件,刑事处罚4536人。

坚持赔偿与修复并重,依法审理环境资源民事案件。各级法院坚持保护优先、注重预防、修复为主等原则,依法审理环境资源民事案件,加强对涉及水、土壤、大气、海洋、噪声等环境污染和生态破坏民事侵权案件的审理力度,切实维护人民群众的生态环境权益。加强自然资源产权保护,妥善审理涉及土地承包经营权、矿业权、林权、渔业权及其他自然资源权利的股权转让、承包、合作经营等案件。2016年1月至2018年6月,全省法院共受理各类环境资源民事案件59371件,审结54830件。

坚持监督与支持并重,依法审理环境资源行政案件。各级法院坚持合法性审查原则,从程序和实体等方面全面审查被诉行政行为,支持和监督行政机关打击环境资源违法行为,加强对环境资源领域行政不作为案件的审理,促使行政机关依法履职。妥善审理权属纠纷及确权行政案件,促进健全自然资源资产产权制度,加强对土地、矿产、水体、森林等自然资源的保护。2016年1月至2018年6月,全省法院新收各类环境资源行政案件5371件,审结5446件;审查涉环境资源行政非诉案件4380件。

(三)稳步推进环境资源审判专业化改革

全省各级法院按照最高人民法院的统一要求和部署,有序推动环境资源审判专门机构建设,努力打造专业化的环境资源审判队伍,不断提升环境资源审判专业化水平。

推进环境资源审判专门机构建设。积极推动建立环境资源审判机构,指导各地法院结合实际情况和工作需要,调整机构设置,整合审判力量,推进环境资源审判机构和队伍建设。2016年1月,省法院正式设立环境资源审判庭,目前,广州中院、茂名中院、清远中院、惠州中院、广州市白云区法院、清远佛冈县法院等法院的环境资源审判庭已正式挂牌运作,全省已有环境资源审判庭7个;珠海中院、广州市南沙区法院等32个中级、基层法院已设立环境资源审判专门合议庭,东莞中院、佛山市顺德区、禅城区法院设立了环境资源审判巡回法庭。

全省法院环境资源专门审判机构设立情况

(2016-2018年6月)

 

环境资源审判庭

环境资源审判法庭

环境资源专门合议庭

高级法院

1(广东高院)

 

 

中级法院

4(广州、清远、茂名、惠州中院)

1(东莞中院水乡环境资源巡回法庭)

9(珠海中院等)

基层法院

2(广州市白云区、清远佛冈法院)

2(佛山市顺德、禅城区法院环境资源巡回法庭)

23(广州市南沙区法院、湛江遂溪县法院等)

合    计

7

3

32

打造专业化的环境资源审判队伍。各级法院进一步加强环境资源审判队伍建设,加强业务培训和人才培养,以实践需求为导向,通过分类、分级、全员培训,不断丰富环境资源审判法官知识结构,提升队伍专业能力水平。2016年以来,省法院选派三级法院审判骨干80余人参加各类环境资源业务培训和专业人才选拔,举办两期环境资源审判培训班,推荐50份优秀裁判文书参评全国法院环境资源审判优秀裁判文书。通过多种形式的活动,落实环境资源审判精品战略,努力打造素质高、专业强的环境资源审判队伍。

加强环境资源审判调研和业务指导。2016年以来,省法院制定《关于全面加强环境资源审判,服务保障生态文明和绿色发展的意见》等指导性文件,明确全省法院环境资源审判工作的具体目标要求,指导全省法院充分发挥职能作用,服务保障生态文明和绿色发展。同时,多次赴广州、清远、茂名、潮州等试点法院开展调研,加强动态分析研判,及时解决审判实践中的新情况、新问题,并加大对环境资源审判理论研究力度以及典型环境资源案例的编写、推广力度。2016年6月,省法院发布全省法院首批环境资源典型案例;2017年11月,省法院再次发布全省法院服务绿色发展典型案例;2018年6月,省法院发布破坏生态环境犯罪典型案例。2016年,广州中院审理的袁科威诉广州嘉富房地产发展有限公司噪声污染责任纠纷案入选最高人民法院环境侵权十大典型案例;2017年,广州中院审理的中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境民事公益诉讼案入选全国法院环境公益诉讼十大典型案例。2016年,广州中院环资庭刘欢法官的论文《环境民事公益诉讼的实践与思考》获评最高法院出版社、《中国审判杂志社》举办的“兴安杯”环境资源审判征文一等奖;2017年,省法院环资庭李磊法官的论文《环境公益民事诉讼的实证分析》在广东法院第二十八届学术讨论会论文评选中获奖。

(四)逐步完善环境资源审判体制机制

全省各级法院结合广东实际,积极探索环境资源审判体制机制创新,推进环境资源案件集中管辖和归口审理,推动构建环境资源保护协调联动机制,建立健全环境资源纠纷多元化解决机制,筹建环境资源审判专家库,逐步破解制约环境资源审判工作开展的瓶颈问题,打造广东特色环境资源审判品牌。

探索环境资源案件集中管辖制度和归口审理模式。2016年2月,省法院印发《关于部分环境类民事案件实行集中管辖的通知》,明确对部分环境资源类民事案件试行相对集中的案件管辖制度,按照生态区划首批指定广州、清远、茂名、潮州中院及所管辖区域内的一个基层法院分别对珠三角、粤北、粤西、粤东地区的环境民事公益诉讼、跨区域环境民事私益诉讼案件实行集中管辖;指定广州海事法院对全省海水、通海水域环境类民事公益和私益诉讼进行集中管辖。潮州中院2016年12月审结的汕头市人民检察院诉郭松全等人环境污染责任纠纷案、清远中院2017年3月审结的韶关市人民检察院诉郑辉雄、邓仁加环境污染责任纠纷案等均为跨区划环境民事公益诉讼案件。此外,广州中院还有3件、潮州中院还有4件跨区域环境民事公益诉讼案件正在审理过程中。

为统一裁判尺度、形成集聚优势,扩大环境资源审判影响,部分中级、基层法院探索实施环境资源案件“二合一”或“三合一”归口审理模式。广州中院环资庭2016年开始探索环境资源民事、刑事案件“二合一”归口审理;东莞中院水乡环境资源巡回法庭2016年3月成立以来,集中受理由中院管辖的水乡片区环境资源类民事、行政和刑事案件;湛江遂溪县法院设立环境资源审判合议庭,对环境资源类刑事、民事案件进行归口审理,探索适合环境资源审判特点和规律的案件审理模式。

推动构建环境资源保护协调联动机制。在准确把握司法权边界的前提下,各级法院进一步加强与环保行政执法部门、公安机关、检察机关等关于环境资源保护方面的联系沟通,探索构建相互衔接配合的协调联动机制。2016年,省法院与省检察院、省律师协会联合举办广东省环境案件处理研讨活动,会同省环保厅、中华环保联合会等单位共同研究涉及司法实践的新情况新问题;与省检察院联合制订《关于广东试点检察院提起公益诉讼案件管辖的规定》,探索建立协调联动工作机制。2017、2018年,省法院与省检察院围绕环境公益诉讼多次召开协调会,就两院之间联席会议制度、信息通报制度等问题达成初步意见;两院联合制定工作方案,组成调研组到汕头、潮州等地开展环境公益诉讼集中调研,有针对性的加强业务指导。

建立健全环境资源纠纷多元化解决机制。省法院指导各地法院适应人民群众对环境资源纠纷解决方式多样性的需求,积极建立健全纠纷多元化解决机制,推动完善仲裁、行政调解、人民调解、行业调解等非诉纠纷解决机制,使诉讼和非诉讼纠纷解决机制相互衔接、相互配合、优势互补,为环境资源纠纷的解决提供多元化选择。各地法院在推动建立环境资源民事纠纷多元化解决机制过程中,注重发挥环境保护部门的独特作用,努力探索与环境保护行政部门、民间环保组织等多部门协同配合化解环境资源民事纠纷的工作机制。2017年6月,广州市白云区法院与广东省环境保护基金会签署《关于办理广东省珠三角地区跨地级市环境资源民事私益诉讼案件的合作协议》,共同探索环境资源纠纷多元化解决途径。2017年,东莞中院与检察机关、公安机关、环境保护行政机关等相关部门建立联络员制度、信息共享制度,形成社会各界共同参与,行政执法与司法有效对接、良性互动、齐抓共管的局面,为多元化解决环境资源纠纷机制建设奠定坚实基础。

筹建环境资源审判咨询专家库。针对环境资源案件专业性、技术性强的特点,2017年6月,省法院建立全省法院环境资源审判咨询专家库,经省人大、省环保厅、省律协等单位推荐,通过初审、政治把关等程序,首批聘任34名长期从事环境资源科学技术或法学理论研究的专家为专家库成员。选任的34名环境资源审判咨询专家中既有国内、省内知名的环境科学专家,也有享有盛誉的环境法学专家。入选专家均具备正高专业技术职称,长期从事环境资源科学技术或法学理论研究,研究方向涵盖水、大气、土壤、固体废料、生态修复、辐射、噪音等多个与环境资源审判紧密相关的专业领域,具有一定的权威性,将为我省法院环境资源审判中的专业问题提供咨询意见。为规范专家库的管理以及专家咨询的工作流程,省法院2017年先后制定下发《广东法院环境资源审判专家库管理办法(试行)》《广东法院环境资源审判引入咨询专家流程规定(试行)》,助力全省法院环境资源司法保护水平提的提升。

(五)积极参与生态环境治理相关工作

全省各级法院充分认识环境资源审判是生态环境治理的重要组成部分,认真参与环境资源立法和制度完善,适时提出司法建议,全面加强环境法治宣传,多维度延伸环境资源司法服务,增强环境资源审判影响力,促进我省生态环境保护和资源管理保障水平的提高。

认真参与环境资源立法和制度完善。各地法院积极参与全国性法律、司法解释、地方性法规等的制定工作。2016年以来,省法院就省人大法工委、省政府法制办、省环保厅、省林业厅等多个部门关于《水污染防治法(修订草案)》《广东省生态环境保护工作责任规定(征求意见稿)》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见(征求意见稿)》《广东省耕地质量管理规定(征求意见稿)》等提供法律意见80余次,多次参加省政协等部门关于《水污染防治法(修订草案)》等环境资源法律法规修订征求意见的座谈会并发表专业意见,助力我省生态环境保护和资源管理保障水平提高。广州、东莞、潮州等中级法院积极为当地环境治理地方性法规、规章等的制定出谋划策,受到积极评价。

适时提出司法建议。各地法院注重通过提出司法建议等形式,有针对性地向涉嫌环境损害的有关单位和个人提出法律意见和建议,促使其采取措施防治污染,堵塞漏洞。2017年6月,省法院审结原审被告人钟文福等非法采伐国家重点保护植物再审案后,向省林业厅发出《司法建议书》,就该案审理中发现我省林业主管部门在国家重点保护植物的保护、鉴定和采伐许可证发放等方面存在的问题提出意见建议。省林业厅高度重视,研究制定《广东省林业厅关于进一步加强野生植物保护管理工作的通知》,明确野生植物保护管理和加强监管的主要工作内容,规范全省各地野生植物物种鉴定资格、报告样式和程序等。2017年9月,佛山市顺德区法院向行政机关发出《关于进一步规范执法中对违反“环评”“三同时”制度行为处理的建议》,相关行政部门立即整改落实,进一步规范对违反“环评”“三同时”制度行为的处理,提升依法行政的程序意识。

多维度延伸环境资源司法服务。各地法院通过多种形式延伸司法服务,积极参与生态领域社会管理创新,加强对环境风险的研判和评估,探索建立群体性环境资源纠纷预警机制,对可能引发群体性纠纷的事件,及时向当地党委汇报,向相关职能部门通报,采取有效措施从源头上化解环境资源纠纷。2016年,湛江中院与当地检察院、公安局、环保局、监察局等部门联合执法,打击了一大批违法抽沙破坏生态环境的犯罪行为。2017年,汕头两级法院主动参与市委、市政府“创文强管”、加快练江流域综合整治、黑臭水体整治行动,充分发挥审判职能,严厉打击环境违法行为,改善城乡环境质量,保护当地生态环境安全,受到市委、市政府高度肯定。

全面加强环境法治宣传。各级法院注重做好环境法治宣传工作,加大对具有示范、教育、评价、指引作用的重大典型案例的宣传力度,通过司法裁判倡导绿色发展理念,维护环境公平正义。2016年“6.5”环境日期间,省法院通过南方日报、人民法院报、广东电视台、新华网、新浪网等传统媒体和网络媒体,集中介绍我省近年来环境资源审判工作情况,发布首批环境资源审判典型案例。各地中级法院在自然保护区、城市中心公园等处设立法治宣传点,广泛开展新环境保护法等相关法律法规的专题法治宣传活动,引导公众支持环境资源司法保护工作。2017年“6.5”环境日期间,省法院在中央电视台《经济与法》栏目推出“绿色使命”特别报道,在法制日报、南方日报、网易、腾讯等媒体推出《司法“防护林”守护青山绿水——广东法院发挥审判职能助力生态环境建设工作纪实》等系列报道,广州中院、清远中院等法院采取“以案释法”形式通过多种媒体平台推广环境资源审判典型案例,引起广泛关注。2018年“6.5”环境日期间,省法院在《人民法院报》头版发表《立司法红线、护绿色发展——广东法院助力污染防治攻坚战纪实》专题报道,发布破坏生态环境犯罪典型案例;广州中院、广州海事法院等法院公开对典型环境资源案件进行庭审直播,发布环境资源审判典型案例;珠海中院、茂名中院、惠州市大亚湾法院等法院开展形式多样的环境法治宣传活动,进一步扩大环境资源审判影响。

各地法院注重将环境法治宣传融于经常、融入日常,通过开展送法进企业、进学校、进社区等活动,推动社会各界和公众积极参与生态文明建设。2017年5月,清远中院与市环保局组成环保法宣讲团,走进东鹏陶瓷(清远)有限公司,开展新《环境保护法》专题讲座,为企业干部职工送上“环保大餐”。2017年6月,潮州中院专门整理5个依法惩治环境污染犯罪案例,印发2万份,张贴至区域内不锈钢、电镀、酸洗行业集中的镇区,充分发挥审判案例的评价指引和惩治教育功能,取得良好法治宣传效果,得到潮州市委高度评价。2017年9月,佛山市顺德区法院为北滘镇150多家企业负责人、政府相关部门人员及北滘各村居(社区)负责环保工作的“两委”成员等约300人开展企业环保法律知识专题讲座,并通过发布典型案例、发放宣传手册等方式,使环保意识深入人心。2018年5月,省法院环资庭联合东莞中院民一庭、东莞市第一法院松山湖法庭开展“美丽中国、知法立行”主题党日活动,在松山湖商业广场开展环境保护法治宣传活动,向到场的群众发放法律宣传册、环保袋等普法宣传品200余份,引导群众用法治思维和法治方式解决环境纠纷。

三、广东环境公益诉讼的探索与实践

全省各级法院依法审理环境公益诉讼案件,注重发挥环境公益诉讼的引导功能和影响,有力维护了环境公共利益。2016年1月至2018年6月,全省法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼6件,结案3件;受理检察机关提起的环境民事公益诉讼14件,结案8件;此外,受理海洋环境监督管理部门提起的环境民事公益诉讼1件,已结案;受理环境行政公益诉讼66件,结案62件。

2016年1月-2018年6月环境公益诉讼案件情况统计表

 

环境民事公益诉讼

环境行政

公益诉讼

社会组织提起

检察机关、其他机关提起

合计

收案

结案

收案

结案

收案

结案

收案

结案

2016年

2

1

6

2

8

3

15

2

2017年

4

2

5

5

9

7

51

60

2018年1-6月

 

 

4

2

4

2

 

 

合  计

6

3

15

9

21

12

66

62

 

(一)依法审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件

各地法院严格落实立案登记制的要求,依法受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件,适度从宽把握原告主体资格的审查标准,通过诉讼费减免等措施,减轻公益组织诉讼负担。2016年1月至2018年6月,全省法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼6件,结案3件。

社会组织提起的环境公益诉讼

(2016年1月-2018年6月)

 

社会组织

案件名称

审理法院

1

广东省环境保护基金会

广东省环境保护基金会诉焦云水污染责任纠纷公益诉讼案

广州中院

2

北京市朝阳区自然之友环境研究所

北京市朝阳区自然之友环境研究所诉广东南岭森林景区管理有限公司、深圳市东阳光实业发展有限公司环境污染责任纠纷公益诉讼案

清远中院

3

重庆两江志愿服务发展中心

重庆两江志愿服务发展中心诉广东世纪青山镍业有限公司、广东广青金属科技有限公司、阳江翌川金属科技有限公司环境污染责任纠纷公益诉讼案

茂名中院

4

广东省环境保护基金会

广东省环境保护基金会诉惠州市维枭五金制品有限公司、李贡福环境污染责任纠纷公益诉讼案

广州中院

5

中山市环境科学学会

中山市环境科学学会诉李日祥、苏洪新、胡锦勇、万荣均、胡胜栋、中山市慈航农业投资有限公司环境污染责任纠纷公益诉讼案

广州中院

6

广东省环境保护基金会

广东省环境保护基金会诉余平发水污染责任纠纷公益诉讼案

广州中院

 

我省法院受理的社会组织提起的环境民事公益诉讼案件中,涉水污染的公益诉讼案件4件,占公益诉讼提起的环境民事公益诉讼案件的67.77%,另有涉国家森林保护区植被破坏、临海水域污染的公益诉讼各1件。

从提起公益诉讼的社会组织的地域分布看,我省的6件环境民事公益诉讼案件中,由外省社会组织提起的公益诉讼2件、本省社会组织提起的公益诉讼4件,其中广东省环境保护基金会提起的环境民事公益诉讼3件,占到此类案件数量的50%。而且,外省社会组织提起的2件环境民事公益诉讼案件中,广东省环境保护基金会均申请成为案件共同原告,与外省社会组织共同行使公益诉讼人权利。

 

社会组织提起的公益诉讼案件通常社会关注度较高,各地法院注重在案件审理过程中贯彻环境司法理念,打造精品公益诉讼案件。2017年初,社会各界广泛关注的南岭国家森林保护区环境污染公益诉讼案,在清远中院主持下最终调解结案,实现了法律效果与社会效果的良好统一。该案执行过程中实行的“执行代管人”制度,理顺了政府相关部门权责,促使景区管理方、政府相关职能部门重新审视南岭生态建设问题,有效发挥了环境公益诉讼的指引功能。目前南岭森林公园被破坏植被的复绿工作进展顺利,生态修复初见成效。

(二)依法审理检察机关提起的环境公益诉讼案件

各地法院积极配合检察机关根据全国人大常委会授权,探索环境公益诉讼试点。坚持以《民事诉讼法》和《行政诉讼法》为基本依据,结合检察机关提起环境公益诉讼案件特点,在与检察机关充分沟通的基础上,理顺环境公益诉讼案件立案、诉讼保全、委托鉴定等工作流程,依法受理检察机关提起的环境公益诉讼案件。2016年1月至2018年6月,全省法院受理检察机关提起的环境公益诉讼案件80件,结案70件。其中环境民事公益诉讼案件14件,结案8件;环境行政公益诉讼案件66件,结案62件。2016年以来全省法院已审结的8件检察机关提起的环境民事公益诉讼案件中,调解结案2件,另6件案件基本支持或部分支持了检察机关的诉讼主张。已审结的62件环境行政公益诉讼中,一审判决行政机关败诉案件53件,占比85.48%。

此外,根据《环境保护法》《海洋环境保护法》的规定,海洋环境监督管理部门可以作为公益诉讼主体就海洋环境污染提起公益诉讼。2017年,广州海事法院受理了中山市海洋渔业局对彭伟权、冯喜林提起的海洋环境污染责任纠纷公益诉讼案,该案2018年6月一审判决结案,基本支持了海洋环境监管部门的诉讼主张。


 

 

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